在7月31日，中國人民銀行在官網(wǎng)發(fā)布了《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法（征求意見稿）》，向社會(huì)公開征求意見。

第三方支付2000年左右在中國誕生，國家層面的監(jiān)管始自2010年《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法 》及其實(shí)施細(xì)則的頒布?！?010年的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法 》及其實(shí)施細(xì)則，實(shí)際上解決的是準(zhǔn)入牌照的問題。新發(fā)布的征求意見稿，是對(duì)第三方支付進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)管的一個(gè)起點(diǎn)，它主要是對(duì)效率與風(fēng)險(xiǎn)的平衡?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院金融研究所支付清算研究中心主任楊濤在接受網(wǎng)易科技采訪時(shí)如此定位。

這個(gè)“平衡”引發(fā)了巨大的爭議。新的征求意見稿主要針對(duì)第三方支付中的“網(wǎng)絡(luò)支付”，這涉及到目前已經(jīng)拿到第三方支付牌照的270家公司當(dāng)中的100家左右，經(jīng)過了十多年的高速發(fā)展，這些平臺(tái)已經(jīng)積累了數(shù)億用戶。征求意見的重點(diǎn)是對(duì)網(wǎng)絡(luò)支付平臺(tái)賬戶體系的監(jiān)管，主要涉及到落實(shí)賬戶實(shí)名制、限制轉(zhuǎn)賬額度、對(duì)非支付功能的限制等內(nèi)容。業(yè)界認(rèn)為，如果這些規(guī)定成為現(xiàn)實(shí)，會(huì)大大限制網(wǎng)絡(luò)支付未來的想象空間，這有可能阻礙有益的金融創(chuàng)新。

如何平衡效率與風(fēng)險(xiǎn)這對(duì)矛盾，這在未來可能會(huì)經(jīng)歷一個(gè)不斷博弈和動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程。

爭議在哪里？

對(duì)受到限制的每一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，第三方支付企業(yè)都有自己的建議。

首先是實(shí)名制的規(guī)定。征求意見稿擬對(duì)第三方賬戶實(shí)行分類管理，分為綜合類賬戶和消費(fèi)類賬戶，分別要求進(jìn)行五種和三種外部渠道對(duì)身份基本信息完成多重交叉驗(yàn)證。接受網(wǎng)易科技采訪時(shí)，易寶支付CEO唐彬就認(rèn)為，“對(duì)支付企業(yè)來說，安全毫無疑問是底線，但必須同時(shí)兼顧便捷和未來的創(chuàng)新發(fā)展可能，驗(yàn)證渠道可以考慮適當(dāng)簡化，并易于落地，同時(shí)建議對(duì)第三支付根據(jù)能力實(shí)施分類動(dòng)態(tài)兼管。”

其次是限額，這是歷來征求意見稿當(dāng)中爭議的焦點(diǎn)。此次征求意見稿已是第四版，比之前幾個(gè)版本已經(jīng)有所放松。盡管據(jù)媒體報(bào)道，絕大部分人的使用體驗(yàn)并不會(huì)受到影響，僅有1%左右、甚至不到1%的支付需求會(huì)受到影響；但是唐彬認(rèn)為：“支付帳戶不是銀行帳戶，沒有利息，客戶除非為了特別需要才愿意把大額的錢暫存在支付帳戶，如雙十一的時(shí)候，如果把錢先放在支付寶賬戶里，搶東西會(huì)很方便的，否則支付速度會(huì)變慢，又如在B2B支付場景中，因業(yè)務(wù)流程需要有時(shí)大額支付要暫留在支付帳戶。＂其建議考慮到以上特殊情況，給用戶和企業(yè)以選擇。

此外爭議最大的就是關(guān)于P2P托管。第八條規(guī)定“支付機(jī)構(gòu)不得為金融機(jī)構(gòu)，以及從事信貸、融資、理財(cái)、擔(dān)保、貨幣兌換等金融業(yè)務(wù)的其他機(jī)構(gòu)開立支付賬戶?！边@直接影響到支付機(jī)構(gòu)目前為P2P提供的托管業(yè)務(wù)，這是支付機(jī)構(gòu)目前收入的重要來源。中國的第三方支付機(jī)構(gòu)雖然數(shù)量眾多，但是由于競爭激烈利潤極低，為了前期積攢用戶量為日后變現(xiàn)打基礎(chǔ)，很多企業(yè)都是貼錢在運(yùn)行。

在2013年年初，匯付天下開創(chuàng)國內(nèi)首個(gè)第三方P2P托管賬戶體系；同年年末，易寶支付也推出這項(xiàng)服務(wù)。截至2015年6月，匯付天下對(duì)接700家P2P公司，易寶支付對(duì)接600余家P2P公司，這兩家公司在網(wǎng)貸平臺(tái)托管市場占有率高達(dá)60%。目前，這一服務(wù)呈現(xiàn)出巨大的增長潛力：據(jù)網(wǎng)貸之家數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2014年末，P2P行業(yè)累計(jì)成交量達(dá)2528億元，是2013年的2.39倍。業(yè)界預(yù)計(jì)，3年內(nèi)，這一市場規(guī)模將超過2萬億元。如果這一規(guī)定落地，第三方支付的這一業(yè)務(wù)將無法繼續(xù)。同時(shí)，由于利潤不高、不愿為頻繁跑路的P2P平臺(tái)提供信用背書等原因，銀行對(duì)這一業(yè)務(wù)也并不熱衷。

唐彬曾就這個(gè)問題專門接受過網(wǎng)易科技采訪，他認(rèn)為不能以出身論英雄，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，第三方支付平臺(tái)和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)誰能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、客戶選擇誰，就讓誰來開展相關(guān)業(yè)務(wù)。

“就支付功能本身而言，不應(yīng)當(dāng)把第三方支付機(jī)構(gòu)和銀行區(qū)別對(duì)待，畢竟銀行業(yè)也是從支付發(fā)展而來的”，這也是唐彬?qū)π碌恼髑笠庖姼宓淖詈诵牡年P(guān)注所在。

監(jiān)管的由來

在外界看來，央行支持金融創(chuàng)新的開明形象正日漸變得保守。但是事實(shí)上，對(duì)第三方支付進(jìn)行更加嚴(yán)格的監(jiān)管是必然。

楊彪曾于2007年至2012年的五年間擔(dān)任中國人民銀行上海總部金融服務(wù)一部支付結(jié)算處處長，負(fù)責(zé)占全國30%左右第三方支付機(jī)構(gòu)的行政許可及日常監(jiān)管工作。2012年，他完成了《中國第三方支付有效監(jiān)管研究》一書，是中國第一本對(duì)第三方支付監(jiān)管進(jìn)行系統(tǒng)研究的著作。

楊彪曾在文章中簡要地解釋了第三方支付的運(yùn)行原理。概括起來，在第三方支付出現(xiàn)之前，銀行之間資金清算是通過央行實(shí)現(xiàn)的，一般都是大額的款項(xiàng)。電子商務(wù)的發(fā)展引發(fā)了單筆數(shù)額小、交易頻率高的支付清算需求，如果每筆跨行的資金清算都通過央行完成，程序繁瑣、成本太高。第三方支付平臺(tái)在商戶和商業(yè)銀行之間搭建了一個(gè)平臺(tái)，前端與商戶對(duì)接，后端與商業(yè)銀行對(duì)接，承擔(dān)了部分類央行的支付清算的職能。這樣就相當(dāng)于，把大量支付清算的請(qǐng)求，在第三方支付平臺(tái)的賬戶上先歸集清楚，最后只要通過少量的跨行支付就可以完成大量小額資金的支付清算需求。

他指出，基于這樣的運(yùn)行原理，第三方支付機(jī)構(gòu)會(huì)給金融體系帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。首先，第三放支付機(jī)構(gòu)承擔(dān)了類央行的功能，但是其商業(yè)性和盈利動(dòng)機(jī)較強(qiáng)，容易忽視風(fēng)險(xiǎn)控制。第二，由于其資金在銀行并非實(shí)結(jié)算，有可能因?yàn)橹骺陀^原因最終無法完成清算，引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)。第三，由于清算并非實(shí)時(shí)，平臺(tái)事實(shí)上有相當(dāng)?shù)某恋碣Y金，在一定條件下可以產(chǎn)生貨幣創(chuàng)造效應(yīng)，就像最初紙幣的產(chǎn)生一樣。當(dāng)客戶備付金可以游離于銀行賬戶之外時(shí)，買方在交易初始注入第三方虛擬賬戶中的資金可以看作是存款，第三方支付機(jī)構(gòu)利用這些沉淀資金進(jìn)行放貸或投資可以看作是貸款和自營業(yè)務(wù)，這樣，第三方支付機(jī)構(gòu)就具有了銀行業(yè)最基礎(chǔ)的存貸款業(yè)務(wù)。這種貨幣創(chuàng)造機(jī)制游離于現(xiàn)有的監(jiān)管體系之外，對(duì)貨幣政策和金融穩(wěn)定造成了一定的影響。

此外，發(fā)表于2011年第4期《中國金融》雜志上的《防范第三方支付業(yè)務(wù)的洗錢風(fēng)險(xiǎn)》，其兩名作者分別來自中國反洗錢監(jiān)測分析中心和中國銀聯(lián)公司。其中指出，第三方支付存在潛在的洗錢風(fēng)險(xiǎn)。所謂洗錢，就是指將違法所得及其產(chǎn)生的收益，通過各種手段掩飾、隱瞞其來源和性質(zhì)，使其在形式上合法化的行為。當(dāng)?shù)谌街Ц稒C(jī)構(gòu)參與結(jié)算業(yè)務(wù)時(shí)，會(huì)將一個(gè)完整的交易過程割裂成兩個(gè)看似毫無關(guān)聯(lián)的交易，第三方支付充當(dāng)了買方的“賣方”和賣方的“買方”，使得無法確定這兩項(xiàng)交易的因果關(guān)系，從而屏蔽銀行對(duì)資金流向的辨識(shí)。

事實(shí)上，關(guān)于如何監(jiān)管的研究，至少可以追溯到十年前。

在中國知網(wǎng)上，以“第三方支付監(jiān)管”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文搜索，搜索結(jié)果超過47萬條。關(guān)于這個(gè)問題的研究，從2006年之后就大量涌現(xiàn)出來。在金融界的核心期刊上，中國人民銀行系統(tǒng)內(nèi)人士，特別是中國人民銀行上?？偛康墓ぷ魅藛T發(fā)表了不少這方面的討論文章。

今年1月，中國人民銀行研究局局長陸磊即在《中國金融》雜志上發(fā)表文章《第三方支付監(jiān)管的有效性》，將構(gòu)建第三方支付的有效監(jiān)管概括為四項(xiàng)核心內(nèi)容：消費(fèi)者權(quán)益如何保護(hù)、沉淀資金如何監(jiān)管、由第三方支付衍生的業(yè)務(wù)如何監(jiān)管、對(duì)通過第三方支付進(jìn)行的洗錢和恐怖行為如何監(jiān)管。

楊濤告訴網(wǎng)易科技，雖然對(duì)新的征求意見稿有很多爭議，但是在當(dāng)前特定的改革過渡期，對(duì)第三方支付進(jìn)行更加嚴(yán)格一些的監(jiān)管是必然的。從國際對(duì)比來看，中國過去對(duì)第三方支付的監(jiān)管此前是最松的，目前支付行業(yè)的亂象、違規(guī)和洗錢風(fēng)險(xiǎn)較為突出，而且支付消費(fèi)者也不完全成熟，這都使得對(duì)第三方支付的監(jiān)管，在對(duì)效率與風(fēng)險(xiǎn)的平衡當(dāng)中，轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)控制優(yōu)先。

如何平衡

總結(jié)起來，楊濤認(rèn)為，新的征求意見稿基于風(fēng)險(xiǎn)控制提出的一些監(jiān)管措施，對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的影響，主要是其在支付基礎(chǔ)上的金融功能拓展。比如限額的規(guī)定，主要是影響到用支付賬戶完成其他金融功能；為了避免風(fēng)險(xiǎn)傳遞，不得為金融機(jī)構(gòu)或從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)開立賬戶，對(duì)于P2P網(wǎng)貸、第三方理財(cái)?shù)韧ㄟ^支付機(jī)構(gòu)賬戶開展的資金管理有影響；“支付機(jī)構(gòu)不得為客戶辦理或者變相辦理現(xiàn)金存取、信貸、融資、理財(cái)、擔(dān)保、貨幣兌換業(yè)務(wù)”，是在支付機(jī)構(gòu)缺乏與銀行類似的監(jiān)管約束情況下，避免支付賬戶成為全功能“銀行賬戶”，實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的“金融混業(yè)”。

他認(rèn)為，當(dāng)然為了實(shí)現(xiàn)便捷與安排的平衡，征求意見稿的一些細(xì)節(jié)仍然可以商榷：

其一，是關(guān)于賬戶實(shí)名制的落實(shí)當(dāng)中，綜合類和消費(fèi)類賬戶所需的外部驗(yàn)證，渠道并沒有完全明確，應(yīng)當(dāng)予以明確，以保證現(xiàn)實(shí)當(dāng)中可以操作。

其二，關(guān)于限額的規(guī)定，雖然此次已經(jīng)比上一版征求意見稿有所放松，但是實(shí)際上究竟限額多少是比較合適的，缺乏有效的評(píng)估，額度的確定很大程度上是監(jiān)管雙方討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。將來應(yīng)該發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，對(duì)于消費(fèi)者的實(shí)際影響，提供更多更加科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐。將來隨著外部條件的完善，監(jiān)管部門更多是提供嚴(yán)格的外部監(jiān)管環(huán)境，支付企業(yè)自然就會(huì)采取交易限額等風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。 但是總體而言，楊濤認(rèn)為，新的征求意見稿對(duì)于目前處于制度空白區(qū)的某些依托支付賬戶的互聯(lián)網(wǎng)金融活動(dòng)，確實(shí)會(huì)產(chǎn)生一定影響，但是這些影響不會(huì)妨礙金融創(chuàng)新的大局。從全球來看，第三方支付承擔(dān)的功能都只是小額支付通道，只有在中國突破了小額支付，承擔(dān)了以支付為基礎(chǔ)的其他投融資功能、承擔(dān)了一部分的清算功能，從而造成大量的資金沉淀。這些是由過去中國金融體系服務(wù)不到位造成的?！暗牵@是短期現(xiàn)象。從長期來看，隨著支付清算市場開放、民營網(wǎng)絡(luò)銀行的逐步探索、再加上利率市場化改革，像余額寶一類的理財(cái)產(chǎn)品的吸引力會(huì)慢慢下降，第三方支付機(jī)構(gòu)的功能可能會(huì)回歸到小額支付上去?！彼ㄗh，“在此過程中，根據(jù)不同支付機(jī)構(gòu)的內(nèi)控能力、規(guī)模特征差異，可以考慮實(shí)施分層的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)良幣驅(qū)逐劣幣”。

同時(shí)，楊濤認(rèn)為，隨著支付行業(yè)秩序的進(jìn)一步規(guī)范，則仍需回到支付效率優(yōu)先。對(duì)于支付風(fēng)險(xiǎn)控制與便捷體驗(yàn)這對(duì)“蹺蹺板”，監(jiān)管部門應(yīng)及時(shí)根絕環(huán)境變化進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，對(duì)于銀行與支付企業(yè)的關(guān)系，也更多依靠市場機(jī)制來解決。

“過去歐美對(duì)于非銀行支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管都比較嚴(yán)格，比較而言我們則相對(duì)寬松。去年以來，美聯(lián)儲(chǔ)和歐央行都更加重視提升支付體系的效率問題，并更加積極地應(yīng)對(duì)移動(dòng)支付等新興電子支付的挑戰(zhàn)?！彼f。

來源：網(wǎng)易